Con la sentenza 14 aprile 2011 in causa C-327/09,[1] la Corte è stata chiamata a precisare quali siano gli effetti giuridici di una decisione della Commissione che, adottata sulla base dell’art. 7 del regolamento n. 258/97, rifiuta l’autorizzazione all’immissione sul mercato dell’Unione di un prodotto come alimento o ingrediente alimentare. Con l’occasione, la Corte ha anche precisato il comportamento dovuto dalle autorità nazionali di controllo ufficiale.
Come noto il regolamento n. 258/97 ha per oggetto l’immissione sul mercato comunitario di nuovi prodotti e di nuovi ingredienti alimentari. Ai sensi del citato regolamento per verificare se il prodotto che occupa ricada nella disciplina degli “alimento nuovi” è necessario che vengano integrate almeno due condizioni:
1) che il prodotto in questione non sia stato utilizzato e commercializzato legalmente in misura significativa per il consumo umano in uno dei Paesi della Comunità Europea prima del 15 maggio 1997;
2) che il prodotto rientri in una delle seguenti categorie:
a) prodotti e ingredienti alimentari con una struttura molecolare primaria nuova o volutamente modificata;
b) prodotti e ingredienti alimentari costituiti o isolati a partire da microorganismi, funghi o alghe;
c) prodotti e ingredienti alimentari costituiti da vegetali o isolati a partire da vegetali e ingredienti alimentari isolati a partire da animali, esclusi i prodotti e gli ingredienti alimentari ottenuti mediante pratiche tradizionali di moltiplicazione o di riproduzione che vantano un uso alimentare sicuro storicamente comprovato;
d) prodotti e ingredienti alimentari sottoposti ad un processo di produzione non generalmente utilizzato, per i quali tale processo comporti nella composizione o nella struttura dei prodotti o degli ingredienti alimentari cambiamenti significativi del valore nutritivo, del loro metabolismo o del tenore di sostanze indesiderabili.
Peraltro, come insegna la Corte di giustizia, al fine di decidere se un prodotto debba essere qualificato come alimento nuovo ai sensi del regolamento n. 258/97, “l’autorità nazionale competente deve pronunciarsi caso per caso, tenendo conto dell’insieme delle caratteristiche del prodotto alimentare nonché del processo di produzione”.
Il caso
Nel 1997, un operatore richiedeva l’autorizzazione all’immissione sul mercato della “Stevia rebaudiana Bertoni: piante e foglie essiccate” come nuovo prodotto o nuovo ingrediente alimentare». Le autorità belghe, cui era stato notificata la richiesta ai sensi del reg. n. 258/1997, avevano concluso che sulla base delle informazioni disponibili, il prodotto non avrebbe dovuto ottenere l’autorizzazione all’immissione sul mercato. A seguito della presentazione di documentazione supplementare, il comitato scientifico dell’alimentazione della Commissione adottava un parere (1999) di sostanziale conferma del primo rapporto di valutazione. Sulla base di conclusioni la Commissione adottava la decisione 2000/196 con la quale si stabiliva che la Stevia rebaudiana Bertoni, piante e foglie essiccate, è un nuovo prodotto alimentare ai sensi del regolamento (CE) n. 258/97 e che, non essendo stato dimostrato che soddisfa i criteri di sicurezza (di cui all’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento), il prodotto non poteva essere immesso sul mercato della Comunità. È importante osservare che ai sensi dell’articolo 2, la decisione aveva come destinatario il richiedente, professor J. Geuns, Laboratorio di fisiologia vegetale dell’università KUL, Kardinal Mercierlaan 92, 3001 Heverlee, Belgio.
Nel frattempo, sul mercato europeo diversi prodotti contenenti, come edulcorante, estratti delle foglie della stevia, andavano diffondendosi, anche sulla scorta della maggiore attenzione del consumatore verso i prodotti a basso contenuto calorico.
Accadeva così che il Landratsamt Bad Tölz-Wolfratshausen (servizi amministrativi della circoscrizione di Bad Tölz-Wolfratshausen, in Baviea, Germania) contestassero l’immissione sul mercato di vari tipi di tè, contenenti stevia, comminando una sanzione amministrativa pari a EUR 500. Il citato Landratsamt constatava che la decisione 2000/196 aveva negato l’autorizzazione della stevia come nuovo prodotto alimentare e che tale decisione obbligava tutti gli Stati membri a vietarne la vendita. Il giudice osservava che la società sanzionata (Mensch und Natur) non avrebbe dimostrato che i tipi di tè contestati erano già stati immessi sul mercato comunitario in misura significativa per il consumo umano prima della data di entrata in vigore del regolamento n. 258/97, il 15 maggio 1997.
Naturalmente la società Mensch und Natur proponeva ricorso avverso questa decisione dinanzi al Bayerisches Verwaltungsgericht München (tribunale amministrativo di Monaco), sostenendo che i prodotti contenenti stevia erano stati ottenuti dai suoi danti causa a partire dall’inizio degli anni ‘90, e che erano stati venduti nella Comunità europea in centinaia di migliaia di esemplari già prima del maggio 1997 attraverso le vendite per corrispondenza e la distribuzione nei negozi di prodotti naturali.
Peraltro, ed è questo l’argomento che sarà poi sostanzialmente accolto dalla Corte, la società Mensch und Natur concludeva che la decisione 2000/196 non aveva alcun effetto vincolante nei suoi confronti. Il Tribunale amministrativo accoglieva le istanze dell’operatore ma, ciò nonostante, era presentato appello. In tale sede ritenendo necessario avere alcuni chiarimenti sull’interpretazione del diritto dell’Unione per potersi pronunciare, si sospendeva il procedimento e si sottoponeva alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’art. 249, quarto comma, CE, escluda la possibilità di interpretare una decisione della Commissione, presa nei confronti, stando alla sua lettera, solo di un determinato destinatario, nel senso che essa è obbligatoria anche nei confronti di altre imprese, le quali, secondo la ratio e l’obiettivo della decisione, devono essere trattate in maniera identica.
2) Se la decisione della Commissione [2000/196], il cui art. 1 stabilisce che la [stevia] non può essere immessa sul mercato comunitario come nuovo prodotto o ingrediente alimentare, sia obbligatoria anche per la [società Mensch und Natur], la quale [la] immette attualmente sul mercato comunitario».
La decisione
La Corte non ha dubbi: la decisione presa dalla Commissione, sulla base del regolamento n. 258/97, deve avere gli effetti precisamente previsti dall’art. 249, quarto comma, CE, secondo cui «[l]a decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi per i destinatari da essa designati». Detta disposizione è divenuta l’art. 288, quarto comma, TFUE, il quale dispone che «[l]a decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi. Se designa i destinatari è obbligatoria soltanto nei confronti di questi».
Per contro, aggiunge la Corte, gli Stati membri, che sono vincolati dall’obbligo di leale cooperazione enunciato all’art. 10 CE e, attualmente, all’art. 4, n. 3, TUE, devono rispettare il regolamento n. 258/97 e, pertanto, vigilare a che un prodotto o un ingrediente alimentare «nuovo» ai sensi dell’art. 1, n. 2, di tale regolamento, rientrante per questo nel suo ambito di applicazione, non sia commercializzato sul loro territorio senza che l’autorità competente dello Stato membro interessato abbia constatato che non sussiste la necessità di un’autorizzazione conformemente all’art. 4 di detto regolamento e, eventualmente, senza l’autorizzazione della Commissione, conformemente all’art. 7 di esso.
Commento
È chiaro che questa soluzione prospetta una situazione giuridica problematica per il mercato interno, tanto più che l’autorizzazione viene fornita separatamente per ogni nuovo prodotto o ingrediente alimentare e per ogni richiedente.
Non a caso, nella Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo ai nuovi prodotti alimentari e recante modifica del regolamento (CE) n. [1331/2008] [COM(2007) 872 def.].) si propone un superamento del regime attuale, stabilendosi che ogni autorizzazione venga concessa da un regolamento e che quest’ultima sia nominativa soltanto in taluni casi eccezionali. Inoltre, questo sistema seguirebbe una procedura di autorizzazione uniforme già applicata per determinate altre sostanze. Purtroppo l’iter di approvazione di questo regolamento è bloccato dai veti incrociati tra Parlamento europeo e Consiglio.
Daniele Pisanello
[1] Sentenza 14.04.2011 – Causa C-327/09, Mensch und Natur AG contro Freistaat Bayern.
