Origine dell’alimento: condizioni di intervento del legislatore nazionale e (ir)rilevanza della semplice percezione del consumatore
L’intervento interpretativo della Corte UE nella causa C-485/18 è originato all’interno del ricorso (2016) presentato da un importante operatore del settore lattiero caseario in impugnazione per l’annullamento del decreto (décret) numero 2016-1137, du 19 août 2016, relatif à l’indication de l’origine du lait et du lait et des viandes utilisés en tant qu’ingrédients (decreto n. 2016-1137, del 19 agosto 2016, relativo all’indicazione dell’origine del latte nonché del latte e delle carni utilizzati come ingredienti). Il caso francese inaugurò, di fatto, la stagione delle iniziative nazionali tra cui Italia, Grecia, Spagna, paesi baltici ed altri. Il giudice amministrativo francese, ritenendo che fosse necessario un intervento della Corte UE, ha sottoposto alcune questioni pregiudiziali. Nei contenziosi italiani, pur sorti verso il decreto pasta, ad esempio, il Giudice non ha avvertito analoga opportunità.
Con la sua prima questione, il giudice del rinvio ha chiesto, in sostanza, se l’articolo 26 del regolamento n. 1169/2011 debba essere interpretato nel senso che l’indicazione obbligatoria del paese d’origine o del luogo di provenienza del latte e del latte usato quale ingrediente rientri o meno nella nozione di «materia espressamente armonizzata», ai sensi dell’art. 38, par. 1, sopra richiamato e, in caso affermativo, se sia precluso agli Stati membri di adottare disposizioni che impongono ulteriori indicazioni obbligatorie, sulla base dell’articolo 39 di detto regolamento.
La Corte richiama la distinzione, presente nell’art. 38 citato, tra le «materie espressamente armonizzate» del primo paragrafo e le materie non specificamente armonizzate cui si riferisce il successivo paragrafo 2 per le quali, invece, gli Stati membri possono adottare disposizioni nazionali purché queste ultime non vietino, ostacolino o limitino la libera circolazione delle merci. Inoltre, riconosciuto che il regolamento n. 1169/2011 non reca un elenco delle materie armonizzate, è gioco forza ricorrere all’interpretazione giuridica di tale nozione, interpretazione che deve avvenire «nel rigoroso rispetto del tenore letterale del regolamento n. 1169/2011» (p. 25, sent. cit.).
Per sciogliere il quesito, la Corte richiama l’articolo 26, paragrafo 5, del regolamento n. 1169/2011, che impone alla Commissione di presentare al Parlamento europeo e al Consiglio relazioni sull’indicazione obbligatoria del paese d’origine o del luogo di provenienza per il latte, cui si riallaccia il principio per il quale l’adozione di un atto legislativo dell’Unione in un settore di competenze concorrenti implica necessariamente una certa armonizzazione delle legislazioni nazionali, sollevando così gli Stati membri dalle loro competenze nazionali così come previsto dall’articolo 2, paragrafo 2, TFUE.
Su queste premesse, la risposta della Corte è che «l’articolo 26 del regolamento n. 1169/2011 deve essere interpretato nel senso che l’indicazione obbligatoria del paese d’origine o del luogo di provenienza del latte e del latte usato quale ingrediente deve essere considerata una «materia espressamente armonizzata» da tale regolamento, ai sensi dell’articolo 38, paragrafo 1, di quest’ultimo, nei casi in cui l’omissione di tale indicazione possa indurre in errore il consumatore» (par. 33). Inoltre, l’art. 26 del regolamento n. 1169/2011 «non osta a che gli Stati membri adottino disposizioni che impongono ulteriori indicazioni obbligatorie» basate sul diverso articolo 39 del regolamento quadro, «purché queste ultime siano compatibili con l’obiettivo perseguito dal legislatore dell’Unione mediante l’armonizzazione espressa della materia dell’indicazione obbligatoria del paese d’origine o del luogo di provenienza e purché esse formino un insieme coerente con tale indicazione».
La precisazione può sembra evanescente, ma non lo è: essa infatti stabilisce la base giuridica e i relativi limiti all’intervento normativo di uno Stato membro. Non si può dimenticare che dall’articolo 39, paragrafo 1, del regolamento n. 1169/2011 discende, da un lato, che le indicazioni che possono essere richieste dagli Stati membri devono essere «ulteriori» rispetto a quelle previste dallo stesso regolamento n. 1169/2011, e quindi le misure nazionali dovrebbero riferirsi a ipotesi diverse in cui l’indicazione del paese d’origine o del luogo di provenienza degli alimenti è richiesta in quanto omissione ingannevole (casi in cui l’omissione di tale indicazione possa indurre in errore il consumatore).
Si arriva per tal mezzo alla seconda questione, con la quale il giudice del rinvio chiede lumi su come interpretare correttamente l’articolo 39 del regolamento n. 1169/2011: il quesito posto alla Corte UE infatti riguarda il se, in presenza di disposizioni nazionali che siano giustificate dalla protezione dei consumatori (come nel caso di specie), i due requisiti posti dall’art. 39.2, reg. 1169/2011, vale a dire l’esistenza di un «un nesso comprovato tra talune qualità dell’alimento e la sua origine o provenienza», da un lato, e gli «elementi a prova del fatto che la maggior parte dei consumatori attribuisce un valore significativo alla fornitura di tali informazioni», dall’altro, devono essere intesi congiuntamente, cosicché l’esistenza di tale nesso comprovato può essere valutata solo sulla base di elementi soggettivi, attinenti al valore dell’associazione che la maggior parte dei consumatori può stabilire tra talune qualità dell’alimento di cui trattasi e la sua origine o provenienza.
A tal riguardo, la Corte è ferma nel ritenere che dalla lettura dell’art. 39, par. 2, consegue che il legislatore dell’Unione ha inteso separare nettamente i due requisiti a cui ha subordinato l’adozione di ulteriori disposizioni nazionali, assegnando a ciascuno di essi un obiettivo distinto nonché un ruolo diverso nell’ambito della disciplina in parola.
Secondo la Corte UE infatti, «il requisito relativo a un «nesso comprovato» tra talune qualità degli alimenti di cui trattasi e la loro origine o provenienza mira a stabilire, a monte, l’esistenza di un nesso del genere in ciascuna fattispecie».
Il secondo requisito, nella lettura data dalla sentenza, interviene in un momento successivo, per così dire a valle, concretandosi nell’esigere che lo Stato membro interessato fornisca «la prova che, agli occhi di tale maggioranza, una siffatta informazione è dotata di un valore significativo».
Pertanto, la prima fase richiede che sia verificato che esista o meno un nesso comprovato tra talune qualità dei prodotti alimentari di cui trattasi in una determinata fattispecie e la loro origine o provenienza; la seconda fase, e solo nell’ipotesi in cui sia dimostrata l’esistenza di un tale nesso, che siano stati forniti elementi a prova del fatto che la maggior parte dei consumatori attribuisce un valore significativo alla fornitura di tali informazioni (par. 39 sent. cit.).
Ciò chiarito, la Corte non sfugge dal cuore del quesito che è quello di dare sostanza e concretezza al nesso tra origine e qualità e, tal fine, tra le due opzioni prospettate dal giudice francese, sceglie quella oggettiva sulla base anche di una interpretazione teleologica. Si tratta di assicurare il perseguimento degli obiettivi del regolamento 1169/2011. Inoltre, la Corte chiama in causa l’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 1169/2011 secondo cui le informazioni sugli alimenti «non devono suggerire che questi ultimi possiedono caratteristiche particolari, quando, in realtà, altri alimenti analoghi possiedono le stesse caratteristiche», per giungere alla conclusione (par. 42) che una «disposizione nazionale che rendesse obbligatoria l’indicazione del paese d’origine o del luogo di provenienza di un alimento soltanto sulla base dell’associazione soggettiva che la maggior parte dei consumatori può stabilire tra detta origine o provenienza e talune qualità dell’alimento di cui trattasi potrebbe suggerire che quest’ultimo possiede qualità particolari legate alla sua origine o alla sua provenienza, quando invece l’esistenza di un nesso comprovato tra le une e le altre non è oggettivamente dimostrata».
