Con il decreto legislativo 27/2021, recante Disposizioni per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2017/625,[1] l’ordinamento italiano si è finalmente dotato di quelle minime misure di adeguamento al regolamento generale sui controlli ufficiali degli alimenti, che come noto è applicabile sin dal dicembre 2019.
Il decreto legislativo 27/2021 si accompagna ad altri tre decreti che disciplinano altri aspetti del controllo ufficiale degli alimenti (d.lgs. 23/2021, c.d. decreto UVAC;[2] d.lgs. 24/2021 c.d. decreto importazioni;[3] d.lgs. 32/2021, c.d. decreto tariffe[4]).
La lettura del decreto 27/2021, in vigore dal 26 marzo, suggerisce all’istante diverse riflessioni, tante e tali sono le innovazioni introdotte e quelle neglette: certamente la riscrittura del campionamento ufficiale e i nuovi istituti della controperizia e della c.d. controversia che andranno a sostituire la disciplina dell’accertamento degli illeciti igienico-sanitari in materia alimentare. Soprattutto però tra le novità più fragorose vi è la abrogazione della legge n. 283/1962 (Disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande) salvo tre disposizioni minori, e l’intero regolamento attuativo (D.p.r. 327/1980[5]).
L’articolo 18 del decreto legislativo 27/2021 ha infatti abrogato la legge 283/1962 fatte salve tre disposizioni tutto sommato marginali: restano infatti in vigore solo gli articoli 7, 10 e 22 che prevedono la decretazione del Ministero della salute per autorizzare taluni trattamenti, l’impiego di coloranti o altri additivi negli alimenti e nelle bevande.
Per il resto tabula rasa.
Abrogazione del famigerato articolo 5 (con le sanzioni penali dell’articolo 6) che, con le oramai classiche fattispecie penali (sia pur contravvenzionali) del cattivo stato di conservazione [lettera b)], degli alimenti insudiciati o invasi da parassiti o comunque nocivi [lettera d)], dell’impiego di additivi non autorizzati [lettera g)] o con residui di fitofarmaci oltre le soglie di legge [lettera h)] o, ancora i divieti di miscelazione o di trattamento idoneo a peggiorare la qualità [lettera a)], aveva resistito con gran vigore all’usura del tempo, i cambiamenti tecnologici degli ultimi tre decenni e, da ultimo, alla rivoluzione copernicana del regolamento CE 178/2002 e del c.d. Pacchetto Igiene comunitario del 2004.
Scompare anche l’articolo 12 posto a presidio dello standard minimo igienico-sanitario al momento dell’importazione, articolo sul quale si era formata una robusta giurisprudenza dedicata ai profili di responsabilità dell’importatore che aveva avuto tra l’altro l’onere di dover coniugare la garanzia di tutela pubblica con le regole della circolazione intra-comunitaria.
Abrogato quindi anche l’articolo 12 bis, norma inserita in occasione del d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507, che nel quadro di una riforma (quella sì, una vera riforma!) della legislazione penale alimentare, aveva introdotto la sanzione accessoria della chiusura della definitiva dello stabilimento o dell’esercizio oltre alla revoca della licenza, dell’autorizzazione o dell’analogo provvedimento amministrativo che consente l’esercizio dell’attività.
Si perde con questo taglio lineare anche l’articolo 19 della legge 283/1962: questo articolo, come bene sanno gli operatori della distribuzione al dettaglio, prevede una ipotesi di esclusione della responsabilità per violazione della legge 283/1962 per il commerciante che vende o comunque distribuisce per il consumo prodotti in confezioni originali, qualora la non corrispondenza alle prescrizioni della legge stessa riguardi i requisiti intrinseci o la composizione dei prodotti o le condizioni interne dei recipienti e sempre che il commerciante non sia a conoscenza della violazione o la confezione originale non presenti segni di alterazione. Le ricadute di questa abrogazione sono tutte da valutare: si può sostenere, ad esempio, che essendo questa disposizione sia espressione di un principio generale il suo contenuto (l’esimente) resti ancora applicabile; d’altro lato, è da tempo che un coordinamento tra l’articolo 19, l. 283/1962 e l’art. 17 del Reg. CE 178/02 è all’ordine del giorno della giurisprudenza e degli studiosi. Il tempo dirà verso quale rivolo l’ordinamento italiano intenderà orientare le decisioni di responsabilità del dettagliante e del grossista.
Insomma, sessant’anni di legislazione penale alimentare cestinati senza neppur un epitaffio, come il più anonimo decreto ministeriale; soprattutto senza una seria analisi di impatto. Infatti, di questa abrogazione non vi è traccia nel testo presentato dal Governo al Parlamento il 2 novembre 2020. La si trova invece nella formulazione approvata dalla Conferenza Stato Regioni nella seduta del 3 dicembre 2020: In quella sede, per quanto noto, la Conferenza aveva altresì richiesto e concordato una revisione degli illeciti amministrativi igienico-sanitari (d.lgs. 193/2007, d.lgs. 190/2006 e altri) ma quest’ultimo emendamento non risulta essere stata approvato dal Consiglio dei ministri del 29 gennaio 2021.
A fronte di quanto sopra, due domande. Primo e guardando al passato, legittimo domandarsi cosa sia successo nella seduta del 29 gennaio 2020 del Consiglio dei Ministeri che ha approvato il decreto: per quali ragioni si è mantenuta l’abrogazione della legge n. 283/1962 ma espungendo la riforma degli illeciti amministrativi igienico-sanitari. Secondo e guardando al futuro: è tempo di mettere a fuoco tempestivamente gli smottamenti che, sia sul lato amministravo, sia sul lato penale, sicuramente arriveranno a brevis.
Per saperne di più il CeDISA, centro studi coordinato dall’Università del Piemonte orientale, al cui comitato scientifico lo scrivente partecipa, ha in programma un webina dedicato che si svolgerà il 26 marzo 2021, 14:30 – 17:30: pagina ufficiale
[1] DECRETO LEGISLATIVO 2 febbraio 2021, n. 27, Disposizioni per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2017/625 ai sensi dell’articolo 12, lettere a), b), c), d) ed e) della legge 4 ottobre 2019, n. 117. (GU n.60 del 11-3-2021). Vigente al: 26-3-2021
[2] DECRETO LEGISLATIVO 2 febbraio 2021, n. 23 , Adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2017/625 in materia di controlli ufficiali sugli animali e le merci provenienti dagli altri Stati membri dell’Unione e delle connesse competenze degli uffici veterinari per gli adempimenti comunitari del Ministero della salute ai sensi dell’articolo 12, comma 3, lettere f) e i) della legge 4 ottobre 2019, n. 117. (GU n.54 del 4-3-2021). Vigente al: 19-3-2021
[3] DECRETO LEGISLATIVO 2 febbraio 2021, n. 24, Adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) n. 2017/625 in materia di controlli sanitari ufficiali sugli animali e sulle merci che entrano nell’Unione e istituzione dei posti di controllo frontalieri del Ministero della salute, in attuazione della delega contenuta nell’articolo 12, comma 3, lettere h) e i) della legge 4 ottobre 2019, n. 117. Vigente al: 19-3-2021
[4] DECRETO LEGISLATIVO 2 febbraio 2021, n. 32, Disposizioni per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2017/625 ai sensi dell’articolo 12, comma 3, lettera g) della legge 4 ottobre 2019, n. 117. (GU n.62 del 13-3-2021). Vigente al: 28-3-2021
[5] DECRETO PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 26 marzo 1980, n. 327, Regolamento di esecuzione della L. 30 aprile 1962, n. 283 , e successive modificazioni, in materia di disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande.
