Siamo proprio sicuri che la disciplina del Decreto Campolibero (decreto legge 91/2014 come convertito con legge n. 116 dell’11 agosto 2014) non si applichi a tutti gli altri illeciti amministrativi in ambito alimentare?
Mentre per quel che riguarda le violazioni del Regolamento (UE) n. 1169/2011 in tema di fornitura di informazioni al consumatore non ci sono dubbi a tal proposito, in quanto espressamente previsto dal Decreto legislativo n. 231/2017, non così è per altre violazioni, ad esempio, quelle previste dal d.lgs. n. 193/2007 (relativo ai controlli sulla sicurezza alimentare) o al d.lgs. n. 29/2017 (recante sanzioni in materia di materiali e oggetti destinati a venire a contatto con prodotti alimentari e alimenti, MOCA), o ancora al d.lgs., n. 27/2017 in materia di sanzioni amministrative in tema di claims nutrizionali e salutistici.
Questi decreti da ultimo menzionati, diversamente dal d.lgs. n. 231/2017, rientrano nella principale competenza del Ministero della Salute e non in quella del Ministero delle politiche agricole alimentari, forestali e del turismo (Mipaaft).
Procediamo con ordine.
- Cosa prevede il decreto Campolibero per le «violazioni agroalimentari»
Il Decreto “Campolibero”, come convertito, ha introdotto – per quanto qui interessa – due significative innovazioni relative all’illecito amministrativo per violazione di norme agroalimentari: 1) il pagamento estintivo ridotto del 30% ove il pagamento sia effettuato entro 5 giorni dalla notifica del verbale; e 2) la previsione della applicazione della diffida amministrativa alle violazioni di «norme agroalimentari».
Più in dettaglio, la prima novità consiste nel diritto dell’operatore di estinguere la violazione entro 5 giorni dalla notifica del verbale di accertamento e contestazione beneficando di una riduzione del 30% sulla somma indicata nel verbale stesso.
Ad esempio, nel caso di violazione della disposizione sull’indicazione degli ingredienti o sull’origine e provenienza del prodotto alimentare, la sanzione, prevista dal D.lgs. n. 231/2017, sarebbe da 2.000 a 16.000 euro; quindi il pagamento oblatorio (cioè estintivo, senza far ricorso al giudice, e quindi senza impugnare il provvedimento) sarebbe pari a 4.000 euro (la minor somma tra il doppio del minimo e il terzo del massimo, come previsto dall’ art. 16 L. n. 689/1981). Pertanto, nell’esempio ora richiamato, col beneficio previsto dal decreto Campolibero, l’operatore, entro 5 giorni dalla notifica del verbale, può decidere di estinguere la violazione pagando 2.800 euro con un “risparmio” netto di 1.200 euro (pari al 30% della somma indicata per il pagamento oblatorio ex art. 16, L. n. 689/1981).
La seconda innovazione riguarda la diffida amministrativa nell’ambito del procedimento sanzionatorio previsto dalla legge n. 689/1981: la diffida amministrativa costituisce un particolare potere che il legislatore nazionale assegna, in taluni casi e a date condizioni, all’Organo procedente. Tale potere si esplica sostanzialmente in una comunicazione scritta con la quale si intima al trasgressore di regolarizzare la situazione illecita e di adoperarsi per eliderne o attenuarne le eventuali conseguenze dannose o pericolose secondo prescrizioni eventualmente impartite. Trascorso il termine fissato nella diffida, l’effettiva ottemperanza alla stessa, nei termini e secondo le modalità impartite, determina l’estinzione degli illeciti; in caso contrario, l’iter sanzionatorio riprende normalmente il suo corso.
L’istituto della diffida amministrativa non costituisce elemento generale delle sanzioni amministrative, non essendo contenuto nella legge generale in materia (L. n. 689/1981). Al contrario, esso è previsto da altre normative di settore quali la disciplina in tema di illeciti amministrativi in materia di sicurezza sul lavoro, in materia ambientale, e da alcune normative regionali in tema di commercio e somministrazione di alimenti e bevande, divieto di fumo, nonché per violazioni ai regolamenti comunali. La diffida è inoltre prevista dal già citato decreto sanzioni sui MOCA (Materiali e Oggetti a Contatto con gli Alimenti) per le violazioni di lieve entità.
Il d.lgs. n. 231/2017 dispone che alle «violazioni previste dal presente decreto si applicano le disposizioni di cui all’articolo 1, commi 3 e 4, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116».
Per cui, se la disciplina del Campolibero trova applicazione sicuramente per le violazioni in tema di etichettatura, pubblicità e presentazione dei prodotti alimentari, preimballati o meno, lo stesso regime dovrebbe valere, ad esempio, per gli illeciti previsti dal d.lgs. n. 20/2018, in materia di produzione agricola e agroalimentare biologica, come peraltro riconosciuto anche da una recente circolare dell’ICQRF (Ispettorato centrale della tutela della qualità e repressione frodi).
Più in generale, agli illeciti amministrativi di competenza primaria del Mipaaft è applicata (dall’ICQRF) la disciplina del Campolibero sopra ricordata (beneficio della riduzione del 30% per il pagamento oblatorio ultraveloce e l’istituto della diffida, ovviamente ove ve ne siano le condizioni). Anche per altri illeciti che rientrano nella competenza del Mipaaft dovrebbe vale la stessa linea applicativa: ad esempio, in tema di identificazione e registrazione dei bovini, nonché di etichettatura delle carni bovine e dei prodotti a base di carni bovine ricorre il d.lgs. n. 58/2004 (Disposizioni sanzionatorie per le violazioni del Regolamento (CE) n. 1760 del 2000 e del Regolamento (CE) n. 1825 del 2000, relativi all’identificazione e registrazione dei bovini, nonché all’etichettatura delle carni bovine e dei prodotti a base di carni bovine, a norma dell’articolo 3 della L. 1° marzo 2002, n. 39).
Anche se a suo modo peculiare, le stesse considerazioni varrebbero per le sanzioni in materia di prodotti DOP ed IGP, almeno quelle pertinenti al prodotto certificato e non al sistema di controllo e ai consorzi di tutela (vedi Decreto legislativo 19 novembre 2004, n. 297, Disposizioni sanzionatorie in applicazione del regolamento (CEE) n. 2081/92, relativo alla protezione delle indicazioni geografiche e delle denominazioni di origine dei prodotti agricoli e alimentari).
- E agli altri illeciti alimentari sanzionati con il regime amministrativo?
Il punto è quindi se la disciplina del Campolibero, per come formulata, possa o debba applicarsi anche ad illeciti diversi da quelli di stretta competenza del Mipaaft.
La domanda impone una seria riflessione ove si consideri la nota del Ministero della Salute del 28 gennaio 2015 («Ambito di applicazione delle disposizioni ex art. 1, commi 3 e 4 D.l. n. 91 del 2014») che si era affrettata ad affermare l’estraneità degli illeciti ex d.lgs. n. 193/2007 alla disciplina del Campolibero.
In realtà, tale nota, di per sé non vincolante, non fornisce alcuna motivazione giuridica del perché alle violazioni in materia di igiene alimentare, previste in forza dei regolamenti (CE) n. 852 e 853 del 2004, la disciplina del Campolibero non dovrebbe essere applicata. Ciò peraltro si traduce nel mancato riconoscimento del beneficio della riduzione del 30% della sanzione per il pagamento oblatorio “ultra-veloce” e, soprattutto, nella impossibilità di applicare l’istituto della diffida amministrativa, ove ve ne fossero le condizioni previste dalla legge.
La questione non può essere liquidata con una apodittica nota ma richiede al contrario una congrua attività di interpretazione del testo di legge e, a questo proposito, si ritiene che l’espressione «violazione di norme agroalimentari» possa, con una adeguata motivazione ermeneutica, ricomprendere anche le norme igienico-sanitarie. Gli spazi interpretativi, in realtà, non mancano.
Sostenere questa tesi, che chi scrive ritiene da tempo ampiamente fondata, avrebbe come conseguenza quella di permettere al decreto Campolibero di abbracciare anche altri regimi sanzionatori di competenza di altri ministeri, primo fra tutti il ministero della Salute, o delle regioni; potrebbe essere questo il caso delle violazioni agli obblighi di tracciabilità e ritiro/richiamo dei prodotti alimentari e mangimi a rischio, di cui al d.lgs. n. 190/2006 (Disciplina sanzionatoria per le violazioni del regolamento (CE) n. 178/2002 che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l’Autorità europea per la sicurezza alimentare e fissa procedure nel settore della sicurezza alimentare) o anche delle violazioni della disciplina sulle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari, di cui al già citato d.lgs. n. 27/2017 (Disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni di cui al regolamento (CE) n. 1924/2006 relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari).
Una riflessione a parte meriterebbe il caso degli integratori alimentari, i cui illeciti di parte speciale sono disciplinati dal noto d.lgs. n. 169/2004 (Attuazione della direttiva 2002/46/CE relativa agli integratori alimentari) e le cui particolarità non consentono una riconduzione così fluida alla categoria delle “norme agroalimentari”.
