La Commissione europea ha approvato le disposizioni nazionali danesi con le quali si pongono restrizioni all’aggiunta e utilizzo di nitrito di potassio (E249) e nitrito di sodio (E250) nei prodotti alimentari a base di carne (decisione (UE) 2015/826 segnalata nel nostro servizio Food Law Alert). I livelli nazionali si applicheranno anche alle merci legalmente prodotte negli altri Stati membri.
I termini della questione: il decreto danese regolante nitriti nei prodotti a base di carne nell’ambito della armonizzazione europea
I nitriti vengono utilizzati come additivi nei prodotti a base di carne per scongiurare la proliferazione del Clostrium botulinum, batterio responsabile del botulino, e per garantirne la sicurezza e la conservazione microbiologica. Parallelamente però l’utilizzo di tali nitriti nei prodotti a base di carne può dare origine alla formazione di nitrosammine, ritenute sostanze cancerogene per l’uomo.
Il regolamento 1333/2008/UE, normativa comunitaria di riferimento e di armonizzazione relativa all’uso degli additivi alimentari nel territorio dell’Unione, opera un delicato bilanciamento di esigenze e, sulla base dei pareri del comitato scientifico dell’alimentazione e dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare, determina le dosi massime di nitriti che possono essere aggiunte durante la fabbricazione e le dosi massime residue. Più precisamente l’Allegato II, parte E, Reg.1333/2008 stabilisce che:
- per i prodotti a base di carne in generale la dose massima è di 150 mg/kg;
- per i prodotti a base di carne sterilizzati la dose è di 100 mg/kg;
- per i prodotti a base di carne tradizionali,ottenuti mediante salatura con processi di fabbricazione tradizionali, data la natura stessa del processo di fabbricazione e non essendo possibile controllare la quantità di sali introdotta, viene stabilita la dose massima residua pari a 50 mg/kg, 100 mg/kg, 175 mg/kg.
Il Governo danese, con il decreto n. 542 del 27 maggio 2013 (BEK nr 542 af 27.5.2013) prevede che i nitriti E 249-250 (nitrito di potassio e di sodio) nei prodotti a base di carne possano essere utilizzati solo alle condizioni e nelle quantità indicate a livello nazionale e che sono riportate nella tabella seguente:
- per carne trasformata non sottoposta a trattamento termico la dose massima è di 60 mg/kg;
- per carne trasformata non sottoposta a trattamento termico la dose massima è di 60 mg/kg;
- per prodotti a base di carne tradizionali soggetti a disposizioni specifiche riguardanti nitriti e nitrati la dose massima è di 60 mg/kg.
Fanno eccezione a questo regime alcuni prodotti tassativamente elencati (es.: salame fermentato, bacon di tipo Wiltshire , prosciutto salato, polpette di carne danesi, ecc…) per i quali la quantità di nitriti massima consentita è di 100 mg/kg o 150 mg/kg.
La normativa danese, oltre ad essere più restrittiva rispetto alla disciplina comunitaria, prevede espressamente divieto di immissione nel mercato danese di prodotti a base di carne che, ancorché legalmente prodotti negli altri Stati membri in conformità cioè a quanto prescritto dal Reg. 1333, non rispettano i requisiti imposti dalla normativa nazionale.[1]
La ratio di una normativa così stringente viene esposta nella relazione del ministero danese dell’Alimentazione, dell’agricoltura e della pesca che accompagna la notifica alla Commissione in cui, sulla base di analisi dei nitriti nei prodotti a base di carne e nelle carni affettate, si precisa che:
- la formazione di nitrosammine associate all’uso di nitriti dipende dalle quantità aggiunte e non da quelle residue;
- è più facile contenere i livelli di nitrosammine ( sostanze genotossiche di cui non è possibile stabilire la soglia di cancerogenicità) utilizzando una dose minima inferiore rispetto a quella prevista nel regolamento;
- i casi di botulismo in Danimarca sono meno nume rosi che in altri Stati membri dell’Unione.
I rapporti tra regolazione nazionale e armonizzazione comunitaria
La Commissione accoglie la domanda presentata dalla Danimarca per un arco temporale di tre anni dalla data di adozione della decisione (UE) 2015/826, periodo in cui la Danimarca dovrà continuare a monitorare e raccogliere i dati specialmente in relazione al controllo del botulismo. Nell’accogliere la richiesta, la Commissione ribadisce, suffragata dalle operazioni di monitoraggio e indagine del comitato scientifico permanente e dell’EFSA, che le disposizioni previste dal regolamento 1333/2008 costituiscono ancora una misura adeguata a tutelare la salute dei consumatori e la sicurezza dei prodotti a base di carne (seppur tra loro eterogenei) sul territorio dell’Unione.
L’articolo 36 del TFUE consente l’imposizione da parte di uno Stato Membro di divieti e/o restrizioni alla libera circolazione dei prodotti solo per i motivi tassativamente elencati tra cui la tutela della salute e vita delle persone. Per ovviare ad una strumentalizzazione di tale deroga da parte degli Stati membri, la conformità di una normativa nazionale all’articolo 36 dovrà essere valutata attraverso la procedura descritta dall’articolo 114 del TFUE, paragrafi 5-10: dopo l’adozione di una misura di armonizzazione, qualora uno Stato membro ritenga necessario, per le ragioni di cui all’art 36 o di protezione dell’ambiente o dell’ambiente di lavoro, introdurre disposizioni nazionali fondate su prove scientifiche, dovrà farne notifica alla Commissione che approva o respinge le disposizioni nazionali in questione, previa valutazione di opportunità e legittimità in relazione alle norme del TFUE sulla libera circolazione e sul funzionamento del mercato interno.
Il caso dimostra, al netto della vulgata di una legislazione europea “matrigna”, che è ben possibile, nel rispetto delle regole del gioco, adottare normativa nazionale più restrittiva, a patto di poter dimostrare il carattere necessario e proporzionale rispetto all’obiettivo di salute pubblica ( o protezione del consumatore o altri legittimate factors). Infatti, nonostante il carattere restrittivo della normativa danese, questa viene valutata dalla Commissione come conforme a quanto prescritto dal TFUE (Trattato Sul Funzionamento dell’Unione Europea) in materia di libera circolazione delle merci, libera concorrenza e divieto di restrizioni qualitative e quantitative all’importazione e esportazione tra gli Stati membri.
Non è stato comunque un percorso facile. La decisione che qui si commenta, infatti, può essere letta con un precedente giurisprudenziale (Corte di giustizia) nel quale la Danimarca si era opposta, efficacemente, contro il rifiuto che la Commissione aveva opposto a una analoga richiesta di autorizzazione a misure restrittive sugli additivi nei prodotti carnei. In particolare, la sentenza della Corte di Giustizia resa nella causa C-3/00 del 2000 (Regno di Danimarca c. Commissione) la Danimarca aveva impugnato il rifiuto della Commissione di autorizzare il mantenimento delle disposizioni nazionali danesi in deroga alla (allora vigente) direttiva 95/2/CE relativa agli additivi alimentari. La Danimarca chiese alla Commissione, ai sensi dell’art. 100 A del Trattato CE (divenuto poi art. 95 CE in corso di controversia), il mantenimento del decreto 1055/95 quale normativa nazionale relativa alle condizioni d’impiego di nitriti e nitrati nei prodotti alimentari. La Commissione rifiutò (con la decisione 1999/830/CE) di approvare il mantenimento delle disposizioni nazionali danesi adducendo come motivazione la non necessità e proporzionalità delle misure danesi. La Danimarca ricorse alla Corte di giustizia che si pronunciò in senso favorevole alla ricorrente fornendo, tra gli altri spunti, un’interessante interpretazione dell’articolo 95 CE. La Corte, disponendo l’annullamento della decisione della Commissione a favore della Danimarca, stabilì che:
- uno Stato membro può fondare una domanda volta al mantenimento in vigore di una disposizione nazionale basandola su una valutazione del rischio differente da quella operata dal legislatore europeo;
- spetta alla Stato membro provare che le misure nazionali garantiscono un livello di protezione della salute più elevato;
- data l’incertezza che risiede nella valutazione dei rischi per la salute pubblica che l’impiego degli additivi alimentari comporta, è legittimo che vengano effettuate valutazioni divergenti di tali rischi.
La Danimarca, grazie anche a un risk assessment rigoroso, riusci e riesce tuttora a regolare il mercato pur nell’ambito di una crescente armonizzazione europea.
Ci sarà da prendere esempio?
[1] Cfr. §12-13-14-15, BEK nr 542 af 27.05.2013
