A quali condizioni uno Stato membro dell’UE può restringere l’accesso sul mercato di una sostanza alimentare? È questo, in estrema sintesi, il contenuto della sentenza della Corte, quarta sezione, del 19 Gennaio 2017, resa nella causa C-282/15, Queisser (Pharma GmbH & Co. KG contro Bundesrepublik Deutschland).
L’intervento della Corte dell’UE era stato richiesto da un giudice tedesco il quale chiedeva se il sistema nazionale tedesco, che prevede un divieto generale e la concessione di deroghe temporanee e discrezionali, fosse compatibile con il diritto europeo. Più precisamente, infatti, per il diritto tedesco gli “amminoacidi e loro derivati” sono categorizzati come additivi alimentari che, come noto, possono essere immessi sul mercato o utilizzati negli alimenti solo se preventivamente autorizzati. Del pari, la legge tedesca prevede che, con riferimento a singoli casi, possano essere concesse su richiesta deroghe al divieto laddove “vi è motivo di ritenere che non sussista un pericolo per la salute umana o animale”. Spetta all’Ufficio federale per la protezione dei consumatori e la sicurezza alimentare (Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit) stabilire sula richiesta di deroga e prevedere eventuali condizioni.
Siffatta richiesta deroga era presentata dalla Queisser Pharma GmbH & Co. KG per il suo integratore alimentare Doppelherz aktiv al quale era aggiunto la L-istidina che è un aminoacido. L’Ufficio Federale respingeva la richiesta di deroga e tale decisione era impugnata davanti al giudice. Nell’ambito di questa causa, il Verwaltungsgericht Braunschweig (Tribunale amministrativo di Braunschweig) sottoponeva alcune questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia in cui sostanzialmente si domandava al giudice comunitario se la condizione relativa alla concessione di una deroga per la produzione e la vendita di integratori alimentari contenenti aminoacidi sia compatibile con i) le disposizioni del Trattato sulla libera circolazione delle merci, ii) con il regolamento n. 178/2002 e iii) con il regolamento n. 1925/2006.
La Corte di giustizia, escluso che la questione abbia una rilevabilità alla luce delle disposizioni sulla libera circolazione delle merci e del mutuo riconoscimento, in quanto il caso sarebbe del tutto privo di profili di transnazionalità, si concentra sul ruolo dell’analisi del rischio e del principio di precauzione nel decision making relativo al rischio alimentare.
La Corte di Giustizia riconosce, da un lato, che uno Stato membro è in linea di principio legittimato ad adottare un regime di autorizzazione preventiva che proibisca il ricorso agli amminoacidi negli alimenti, salva la concessione di deroghe, ma dall’altro ricorda che un siffatto regime deve essere conforme ai principi dell’analisi del rischio e di precauzione.
Quest’ultimo, peraltro, era stato invocato dal governo tedesco secondo cui le norme nazionali relative agli amminoacidi mirerebbero a rimediare alla minaccia risultante per la salute dall’aggiunta di amminoacidi agli alimenti. Secondo il governo di Berlino, l’arricchimento di alimenti con amminoacidi presenterebbe rischi per la salute, ma le conoscenze scientifiche attuali sono incomplete e non permettono ancora una valutazione definitiva di siffatti rischi.
A tal proposito, secondo la Corte la compatibilità del regime nazionale tedesco con il regolamento n. 178/2002 può decidersi secondo alcuni parametri.
Il primo è che la valutazione del rischio sia stata svolta secondo i dettami del regolamento 178/2002 e, più precisamente, che la valutazione complessiva del rischio per la salute sia basata sui dati scientifici disponibili più affidabili e sui risultati più recenti della ricerca internazionale. Considerazioni puramente ipotetiche sul rischio non sono idonee a fondare restrizioni alla circolazione delle sostanze.
Il secondo parametro si applica laddove lo stato della ricerca scientifica lasci aperti margini di incertezza quanto agli effetti nocivi per la salute di talune sostanze; in tal caso il potere discrezionale degli Stati membri in chiave di salute pubblica è particolarmente importante. La Corte è molto chiara nel sottolineare che un pur ampio margine discrezionale non pone di per sé problemi di compatibilità con le disposizioni del regolamento n. 178/2002.
Ciò che è necessario è che l’analisi del rischio o il principio di precauzione depongano nel senso dell’esistenza di un rischio o di una parvenza di rischio inaccettabile. Più precisamente nel caso di specie la Corte ha ritenuto che l’analisi del rischio nonché l’applicazione del principio di precauzione evidenziavano rischi inaccettabili solo per taluni amminoacidi, il che, a suo giudizio, sarebbe insufficiente per giustificare un sistema di autorizzazione preventiva, quale quello previsto dalla legge tedesca, che colpisce indistintamente tutti gli amminoacidi. Tale aspetto determina l’insufficienza nella giustificazione di un sistema di autorizzazione ad ampio spettro (per tutti gli amminoacidi), derivandosene l’incompatibilità del sistema con i dettami del regolamento n. 178/2002.
È altresì interessante annotare come, per la Corte, le difficoltà pratiche (e, aggiugniamo noi, i costi) di effettuare una valutazione completa del rischio per la salute degli alimenti contenenti amminoacidi, non può giustificare l’assenza di una tale valutazione completa e preliminare all’adozione di un regime di autorizzazione preventiva sistematico e non mirato.
Un ulteriore profilo di contrasto con il sistema europeo di gestione del rischio alimentare è individuato con riferimento alla circostanza per la quale le deroghe al divieto sono accordate per una durata limitata di tre anni al massimo, rinnovabile solo tre volte, ogni volta per un periodo massimo di tre anni. L’ordinamento tedesco, prevedendo che siffatte restrizioni temporanee vigano anche nel caso in cui l’innocuità di una sostanza fosse dimostrata, costituisce una misura sproporzionata per raggiungere l’obiettivo di protezione della salute pubblica perseguito dal legislatore nazionale.
Pertanto la Corte ha affermato che gli articoli 6 e 7 del regolamento n. 178/2002 devono essere interpretati nel senso che ostano a una normativa nazionale, quale quella di cui trattasi nel procedimento principale, che vieta di produrre, trattare o immettere in commercio qualsiasi integratore alimentare contenente amminoacidi, salva deroga accordata da un’autorità nazionale che dispone al riguardo di un potere discrezionale, quando tale normativa si fonda su un’analisi del rischio che riguarda solo taluni amminoacidi, ciò che spetta al giudice del rinvio verificare. In ogni caso, tali articoli devono essere interpretati nel senso che ostano a una siffatta normativa nazionale quando essa prevede che le deroghe al divieto previsto da detta legislazione possono essere accordate solo per un periodo determinato anche nel caso in cui sia dimostrata l’innocuità di una sostanza.
