Con sentenza il 13 novembre 2014, in causa C-443/13, la Corte di giustizia ha affermato che i distributori finali (al dettaglio) di carni fresche sono tenuti al rispetto dei criteri di sicurezza stabiliti dal Reg. n. 2073/2005 e che, in caso di violazione di questi ultimi, ben può lo Stato membro prevedere ed irrogare sanzioni laddove si accerti una contaminazione microbiologica (ad esempio, da salmonella).
Questo in estrema sintesi il contenuto della sentenza emessa il 13 novembre 2014 dalla Corte di giustizia dell’Unione europea (causa C-443/13), già segnalato in un precedente post. Principio quasi scontato se non fosse che il caso riguardava unità di carne preconfezionate dal produttore e vendute da un dettagliante.
La sentenza è di interesse in questa sede in quanto definisce il concetto di “distribuzione di alimenti” non solo sotto il profilo del regolamento n. 2073/2005 (sui criteri microbiologici) ma anche, e più in generale, della responsabilità degli operatori del settore alimentare che svolgono attività solo in fase di distribuzione.
Il caso e la decisione della Corte di Giustizia
Il caso originava dalla contestazione penale contro la titolare di una società austriaca, attiva nel commercio al dettaglio di alimenti, in quanto un campione di petto di tacchino fresco sotto vuoto, presente nel punto vendita, era risultato contaminato da salmonella. Nel corso dell’opposizione alla sanzione penale, il giudice aveva interrogato la Corte di giustizia sulla portata della responsabilità degli operatori del settore alimentare, laddove essi esercitino un’attività di mera distribuzione.
Più precisamente, nel corso di una controllo ufficiale presso una filiale di una catena distributiva veniva prelevato un campione di petto di tacchino fresco sotto vuoto, prodotto e confezionato da un’impresa terza. Esaminato dal punto di vista microbiologico dall’agenzia austriaca per la sicurezza alimentare di Innsbruck, il campione risultava contaminato da Salmonella Typhimurium e che, quindi, esso fosse “a rischio” ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 178/2002.
Il criterio di sicurezza alimentare applicato da tale agenzia nella sua relazione peritale è quello previsto all’allegato I, capitolo 1, riga 1.28, del regolamento n. 2073/2005. L’articolo 3 del regolamento n. 2073/2005, intitolato «Prescrizioni generali», dispone che «Gli operatori del settore alimentare provvedono a che i prodotti alimentari siano conformi ai relativi criteri microbiologici fissati nell’allegato I del presente regolamento. A tal fine, gli operatori del settore alimentare adottano provvedimenti, in ogni fase della produzione, della lavorazione e della distribuzione, inclusa la vendita al dettaglio, nell’ambito delle loro procedure HACCP [“hazard analysis and critical control point”] e delle loro prassi corrette in materia d’igiene, per garantire che: a) la fornitura, la manipolazione e la lavorazione delle materie prime e dei prodotti alimentari che dipendono dal loro controllo si effettuino nel rispetto dei criteri di igiene del processo; b) i criteri di sicurezza alimentare applicabili per l’intera durata del periodo di conservabilità dei prodotti possano essere rispettati a condizioni ragionevolmente prevedibili di distribuzione, conservazione e uso. L’allegato I del regolamento n. 2073/2005 contiene un capitolo I, intitolato «Criteri di sicurezza alimentare», che alla riga 1.28 l’assenza in 25 g di Salmonella Typhimurium e Salmonella enteritidis in prodotti costituiti da Carne fresca di pollame durante il loro periodo di conservabilità. Si deve ora precisare che per il diritto austriaco, prevede che l’immissione usl mercato di “alimenti a rischio ai sensi dell’articolo 14 del regolamento (CE) n. 178/2002, cioè dannosi per la salute o inadatti al consumo umano”, sia punito con una pena pecuniaria sino a EUR 20 000, aumentata in caso di recidiva sino a EUR 40 000, e, in caso di mancato versamento di tale somma, a una pena detentiva sostitutiva fino a sei settimane.
Contro la pena anzidetta la titolare della Catena ricorreva all’Autorità Giudiziaria la quale finiva per interrogarsi sulla portata, nell’ambito della disciplina del regolamento n. 2073/2005, della responsabilità degli operatori del settore alimentare che svolgono attività solo in fase di distribuzione. In tale contesto il giudice austriaco decideva di sottoporre alla Corte di giustizia alcune questioni pregiudiziali; da un lato se il criterio microbiologico indicato nell’allegato I, capitolo 1, riga 1.28, del regolamento n. 2073/2005 in tutte le fasi di distribuzione; dall’altro se anche gli operatori del settore alimentare attivi nella fase di distribuzione dei prodotti alimentari siano soggetti alla disciplina del regolamento (CE) n. 2073/2005 nella sua interezza; infine se il criterio microbiologico indicato nell’allegato I, capitolo 1, riga 1.28, del regolamento n. 2073/2005 debba essere rispettato in tutte le fasi di distribuzione anche dagli operatori del settore alimentare che non partecipano alla produzione (solo fase di distribuzione)».
· La nozione di immissione sul mercato: il ricorso a una interpretazione letteral-teleologica
Le nozioni di «immissione sul mercato» e di «conservabilità» sono definite, rispettivamente, dai regolamenti n. 178/2002 e n. 2073/2005. L’articolo 3, punto 8, del regolamento n. 178/2002 definisce l’«immissione sul mercato» come la detenzione di alimenti o mangimi a scopo di vendita, comprese l’offerta di vendita o ogni altra forma, gratuita o a pagamento, di cessione, nonché la vendita stessa, la distribuzione e le altre forme di cessione propriamente detta. L’articolo 2, lettera f), del regolamento n. 2073/2005 definisce, a sua volta, la «conservabilità» come il periodo che corrisponde al periodo che precede il termine minimo di conservazione o la data di scadenza, come definiti rispettivamente agli articoli 9 e 10 della direttiva 2000/13.
Dal tenore di tali definizioni la Corte ricava con assoluta certezza che l’espressione «prodotti immessi sul mercato durante il loro periodo di conservabilità» si riferisce ad alimenti, quali il prodotto di carne fresca di pollame, detenuti a scopo di vendita, di distribuzione o di altre forme di cessione propriamente detta, durante un periodo che precede il termine minimo di conservazione o la data di scadenza.
In vero, il dato testuale risulta sufficientemente chiaro, per lo meno rispetto al caso sottoposto alla Corte. Pur tuttavia, Il giudice comunitario vi aggiunge un argomento teleologico: se non sussistesse un obbligo anche in fase distributiva “l’elevato livello di protezione della salute pubblica, al quale rinvia il considerando 1 del regolamento n. 2073/2005, verrebbe compromesso, in quanto verrebbero immessi sul mercato prodotti alimentari contenenti microrganismi in quantità tali da rappresentare un rischio inaccettabile per la salute umana”. L’argomento che, come si è detto non si presenta come necessario per l’economia della sentenza, è di rilievo in quanto, analogamente al modus decidendi nella causa Albrecht, la Corte sembr prediligere questo argomento per respingere i tentativi di limitazione dell’onere di sicurezza derivante dall’art. 17, par. 1, del reg. (CE) n. 178/2002.
· Quali sanzioni: per la Corte la strict liability ben può soddisfare l’esigenza di deterrenza e proporzionalità
Chiarita la portata applicativa della disciplina dei criteri microbiologici, la Corte affronta le questioni seconda e terza, cole quali il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il diritto dell’Unione, in particolare i regolamenti n. 178/2002 e n. 2073/2005, debba essere interpretato nel senso che osta ad una normativa nazionale, quale quella di cui al procedimento principale, che sanziona un operatore del settore alimentare, le cui attività attengono unicamente alla fase della distribuzione per l’immissione in commercio di un prodotto alimentare, per il mancato rispetto del criterio microbiologico di cui all’allegato I, capitolo 1, riga 1.28, del regolamento n. 2073/2005.
Rilevato che il regolamento n. 2073/2005 fissa i criteri microbiologici che i prodotti alimentari devono rispettare in ogni fase della catena alimentare, inclusa la fase distributiva, la Corte rileva che tale regolamento non contiene disposizioni riguardanti il regime di responsabilità degli operatori del settore alimentare.
Pertanto è d’obbligo riferirsi al regolamento n. 178/2002, il cui articolo 17, paragrafo 1, prevede che spetta agli operatori del settore alimentare garantire che nelle imprese da essi controllate gli alimenti soddisfino le disposizioni della legislazione alimentare inerenti alle loro attività in tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della distribuzione.
Ne deriva che il diritto dell’Unione e, in particolare, i regolamenti n. 178/2002 e n. 2073/2005, deve essere interpretato nel senso che esso non osta, in via di principio, ad una normativa nazionale, quale quella di cui al procedimento principale, che sanziona un operatore del settore alimentare, le cui attività attengono unicamente alla fase della distribuzione per l’immissione in commercio di un prodotto alimentare, per il mancato rispetto del criterio microbiologico di cui all’allegato I, capitolo 1, riga 1.28, del regolamento n. 2073/2005.
Chiarito ciò, la Corte, precisato che la competenza sanzionatoria rimane nelle mani del legislatore nazionale, e riconoscendo che il sistema austriaco di sanzioni costituisce un sistema di responsabilità oggettiva (che prescinde dalla colpa dell’imputato), osserva che un simile sistema non è, di per sé, sproporzionato rispetto agli scopi perseguiti ove lo stesso sia idoneo a incoraggiare i soggetti interessati a rispettare le disposizioni di un regolamento e ove gli obiettivi perseguiti rivestano un interesse generale tale da giustificare l’introduzione di un siffatto sistema. Di più, afferma la Corte: “una normativa come quella di cui al procedimento principale, che prevede una sanzione pecuniaria in caso d’immissione in commercio di prodotti alimentari inadatti al consumo umano, può contribuire al conseguimento dell’obiettivo fondamentale della legislazione sui prodotti alimentari, vale a dire di un livello elevato di tutela della salute umana, come ricordato al punto 28 della presente sentenza”.
Brevi rilievi conclusivi, a breve e a medio periodo
La sentenza della Corte di Lussemburgo in causa C-443/13 offre diversi spunti di riflessione. Dal punto di vista dell’OSA la sentenza avrà un suo rilievo nel chiarire se e in che termini qualsiasi forma di cessione di alimenti, e quindi anche la somministrazione da parte di un operatore della ristorazione collettiva, costituisca “immissione sul mercato” e dunque rientri nel campo di applicazione dei criteri microbiologici di sicurezza (Allegato I del reg. (CE) n. 2073/2005). La Corte, in vero, non precisa cosa debba intendersi per quelle altre forme di cessione “propriamente detta”, ragion per cui il profilo della ristorazione collettiva rispetto ai criteri microbiologici resta, almeno nella sentenza, in ombra. Da questo punto di vista, però, non si può sottacere che la stessa Corte nel risolvere la prima questione abbia utilizzato anche un argomento teleologico, relativo cioè all’obbiettivo di sicurezza prefissato dal Legislatore.
Il secondo rilievo riguarda la considerazione per la quale nel caso sottoposto al Giudice comunitario si trattava, come già sottolineato, di confezioni pre-imballate vendute da un terzo. A scanso di equivoci, si ricordi che in Italia, diversamente dal diritto austriaco, l’art. 19 della Legge n. 283/1962 prevede espressamente che “le sanzioni previste [da questa, NdA] legge non si applicano al commerciante che vende, pone in vendita o comunque distribuisce per il consumo prodotti in confezioni originali, qualora la non corrispondenza alle prescrizioni della legge stessa riguardi i requisiti intrinseci o la composizione dei prodotti o le condizioni interne dei recipienti e sempre che il commerciante non sia a conoscenza della violazione o la confezione originale non presenti segni di alterazione”.
Chiarito questo passaggio, tuttavia, la sentenza della Corte di Giustizia può essere letta anche come una sorta di placet per un sistema di responsabilità oggettiva dell’impresa per violazioni alla legislazione alimentare. Responsabilità oggettiva vuol dire, in sostanza, sanzionabilità senza colpa. Negli Stati uniti le violazioni alle legislazione alimentare hanno già questa caratteristica (c.d. strict liability) per cui l’impresa è portata a gestire la compliance come un rischio aziendale. In Italia, le sanzioni penali e amministrative richiedono invece l’accertamento anche della colpa (se non del dolo); è questo un sistema forse più garantista ma sulla cui efficienza è lecito interrogarsi.
Concludendo: se, a trattati vigenti, la competenza sanzionatoria rimane in gran parte nelle mani degli Stati membri, è pur vero che l’opera di interpretazione della Corte sul Regolamento CE n. 178/02 e regolamenti annessi è sempre più nel senso di una applicazione in chiave teleologica (con effetti estensivi) delle norme alimentari. Inoltre la sentenza qui commentata fornisce un endorsement, giuridicamente autorevole, di un sistema oggettivo di sanzioni per violazioni alla disciplina alimentare di cui le istituzioni comunitarie potranno fare uso, un giorno.
12 gennaio 2015
